何帆 鄒靜嫻：國際宏觀經濟政策的協(xié)調
作者何帆系中國人民大學重陽金融研究院首席經濟學家，鄒靜嫻工作單位為北京大學國家發(fā)展研究院。本文刊于《中國金融》2016年第20期。
增長前景不容樂觀
當前世界經濟呈現出“低經濟增長、低貿易增長、低通貨膨脹、低大宗商品價格、高債務”的“四低一高”態(tài)勢，全球經濟態(tài)勢短期內復蘇依舊乏力。據國際貨幣基金組織(IMF)統(tǒng)計，2015年全球經濟增速為3.1%，低于上年的3.4%。據世貿組織估計，2016年全球的貿易增速將連續(xù)第五年放緩，為20世紀80年代以來最差表現。發(fā)達國家普遍通脹率很低。2015年“七國集團”中僅有加拿大一國通脹率超過1%(為1.2%)。在過去一年半里，國際石油的價格降低了70%，這在歷史上是十分罕見的。主要發(fā)達國家紛紛采取超低利率政策，導致全球范圍內債務高企。各發(fā)達經濟體的公共債務已經上升到超過GDP產出107%的水平。新興經濟體的企業(yè)債風險也顯著提高。
金融風險依舊存在
國際金融市場的不確定性在增加，風險在積累，主要原因有以下三點：
第一，來自美聯儲加息的不確定性。如果美聯儲對加息速度、時間以及力度把握不當，有可能會拖累脆弱的世界經濟。每當出現美聯儲要加息的傳言時，全球各大金融市場都會出現劇烈波動，顯示市場避險情緒的上升。美聯儲的加息可能會導致發(fā)達經濟體通貨緊縮壓力加大，給新興經濟體帶來資本外流的壓力，并加劇大宗商品價格的下行壓力。
第二，多國實施的負利率政策未來或難以持續(xù)。歐元區(qū)、丹麥、瑞士、瑞典和日本央行已先后將其貨幣政策利率降至負利率水平。目前，中央銀行采取負利率的國家GDP占全球GDP的23.1%，其中歐洲央行和日本央行覆蓋地區(qū)的GDP占比達21%。國際清算銀行在2015年4月份發(fā)表的報告中指出，在超低利率背景下，養(yǎng)老基金、保險公司及各類資產管理公司轉向高風險的境內外投資。同時，它還導致資源錯配，使本該倒閉的一些企業(yè)得以維持，使本該進行的結構改革與調整一再推遲。如此低的利率也使各國央行在下一次危機來臨時無計可施。
第三，全球金融風險聯動性不斷增強，任何一個區(qū)域性的波動都會迅速溢出至全球。有研究表明，新興市場和發(fā)達經濟體的大類資產在2008年國際金融危機前的市場聯動性約為20%，危機期間一度飆升至80%，當前依舊處于50%～60%的高位。不僅如此，每當市場波動時，聯動性就會重回80%，這大大增加了應對金融危機時全球協(xié)作的難度。
全球化退潮
國際金融危機之后，貿易和投資保護主義抬頭。世貿組織在2016年6月22日公布的一份報告中指出，G20經濟體之間的貿易限制正在不斷增加。2015年10月中旬至2016年5月中旬間，G20新增貿易限制措施共計145項，平均每個月新增21項限制措施，這是自2009年世貿組織開始監(jiān)測貿易限制措施以來的最高紀錄。2008年以來，G20集團間共產生了1583項貿易限制措施，目前限制措施仍有1196項之多。諸多研究表明，貿易保護主義不僅沒有消失，還有抬頭之勢。新興經濟體逐漸成長為對外投資者，但其對外投資經常會受到各種名目的阻撓。全球投資尚缺乏一套系統(tǒng)而高效的國際規(guī)則。更值得注意的是，金融危機爆發(fā)之后，世界經濟持續(xù)低迷，就業(yè)市場難以復蘇，貧富差距不斷拉大，這觸發(fā)了全球范圍內的“反全球化”浪潮。
國際經濟政策協(xié)調面臨的挑戰(zhàn)
各國經濟之間的相互依存程度不斷提高。一國根據自己的國情實施宏觀經濟政策，有可能對其他國家產生溢出效應。這些溢出效應可能再度反射回來，影響到本國經濟，造成溢入效應。國際貿易、國際投資和國際金融需要更加公平、更加高效的規(guī)則。全球氣候變化、貧困與可持續(xù)發(fā)展等全球范圍內的挑戰(zhàn)，需要通過國際經濟政策協(xié)調，需要找到適當的機制提供國際公共產品，需要在全球范圍內尋找對策。
進入21世紀之后，國際經濟政策協(xié)調面臨著新的挑戰(zhàn)。隨著各國經濟實力的變化、全球經濟日益多極化，隨著國際金融危機的爆發(fā)以及之后出現的長期停滯，原有的全球宏觀經濟政策協(xié)調框架已無法很好適應當前全球經濟格局，問題主要表現在以下幾個方面。
第一，對國際經濟政策協(xié)調的收益和成本難以達成共識。國際經濟政策協(xié)調的目的，一是為了更好地提供國際公共產品，二是為了更有效地避免負面的溢出效應。如果能夠提供足夠的國際公共產品，將帶來潛在的收益，但如果缺乏相關的成本分擔和監(jiān)督、激勵機制，可能帶來“搭便車”的問題，導致國際公共產品的供給不足。如果無法避免負面的溢出效應，可能導致“負和博弈”，但隨著不確定性的提高，國際宏觀經濟政策協(xié)調的收益難以準確度量，會導致國際合作的積極性下降。
國際金融危機之后出現了新的協(xié)調議題，導致合作難度進一步增加。金融危機之后，宏觀經濟政策協(xié)調的目標中增加了“宏觀審慎監(jiān)管”議題，各國政府不僅關心增長、通脹、就業(yè)和國際收支等傳統(tǒng)目標，還開始關心金融市場穩(wěn)定。在相關的宏觀經濟學和金融學理論中，缺乏對金融穩(wěn)定性、金融與宏觀經濟關系的清晰描述，導致各國對政策協(xié)調的目的、工具和機制均不明了。比如，金融監(jiān)管者仍然沒有解決“大而不倒”的問題。各國關于金融機構的信息披露不足，各國之間的信息共享更少，這均阻礙了國際間的協(xié)作。
第二，國內的制度、政治因素以及地緣政治因素制約了國際宏觀經濟政策協(xié)調。各國對宏觀政策目標以及對各個目標的偏好不同。以貨幣政策為例，雖然各國央行的目標函數中關注變量大致都是一樣的(增長、通貨膨脹、就業(yè)、經常賬戶平衡)，但權重可能是不同的，同時各國對于同一宏觀變量的忍耐度也是各異的。歐洲更關注通貨膨脹，而美國相對更關注就業(yè)，中國則堅持多目標制原則，包括了經濟增長、通貨膨脹、就業(yè)、國際收支平衡以及保證金融穩(wěn)定、促進經濟轉軌等。一旦各自確定了不同的貨幣政策框架，就很難根據國際經濟政策協(xié)調的要求更改。財政政策和結構性改革更是受到國內政治因素的制約。國際金融危機之后，地緣政治風險逐漸凸顯。國際經濟政策協(xié)調不可避免地會受到地緣政治的掣肘。
第三，現有的國際經濟規(guī)則缺乏足夠的合法性。現有國際經濟規(guī)則缺乏合法性的主要原因在于，一是缺乏代表性，二是缺乏長期愿景?，F有的國際經濟政策協(xié)調機制仍是以美歐日等發(fā)達國家為主導。新興發(fā)展中國家在現有國際經濟體系中缺乏足夠的發(fā)言權，這些國家盡管經濟實力迅速上升，但在主導國際事務方面仍缺乏經驗，沒有做好由“游戲參與者”轉變?yōu)?ldquo;游戲規(guī)則制定者”的充分準備。從新興市場經濟體，尤其是發(fā)展中國家角度出發(fā)，G20是其參與全球治理的前所未有的機會。G20本應在全球經濟治理體系中發(fā)揮頂層設計的作用，但由于機制化程度不高、執(zhí)行力不強，仍然沒有發(fā)揮其應有的作用。
從后續(xù)發(fā)展動力來看，G20和其他國際組織也面臨著缺乏方向感和長遠目標的問題。G20的誕生是為了應對全球金融危機。在后金融危機時代，G20的功能應如何從危機防范的短期目標轉變?yōu)楦纳茋H經濟治理的長期目標?G20是否會被逐漸邊緣化而成為“過渡性”的事物?G20的未來發(fā)展，在一定程度上取決于其如何促進國際經濟政策協(xié)調，以及如何應對諸如氣候變化、可持續(xù)發(fā)展等全球化問題。
加強國際經濟政策協(xié)調的建議
歷史教訓告誡我們，一旦各國放棄全球宏觀經濟政策協(xié)調，全球經濟就很可能陷入危機。第一次世界大戰(zhàn)之后，各國為了刺激本國經濟、保護本國利益，貿易保護主義盛行，競相以貨幣貶值刺激出口。結果，戰(zhàn)爭結束后各國經濟問題非但沒有緩解，反而因缺乏合作而變得更加惡化，最終導致大蕭條一波三折、納粹等反動政權上臺以及第二次世界大戰(zhàn)。
眼下世界經濟又一次面臨嚴峻挑戰(zhàn)：持續(xù)低迷的全球經濟復蘇乏力，貿易保護主義抬頭、反全球化浪潮此起彼伏。以史為鑒，世界各國亟須加強全球宏觀經濟政策協(xié)調，確保各國在議定框架下加深合作，共同促進經濟發(fā)展。具體來說，可以從如下五個方面強化宏觀經濟政策協(xié)調。
第一，各國應有足夠的國內政策空間。國際金融危機之前，經濟全球化狂飆突進，但也引發(fā)了很多問題?；仡欉@一時期的全球化，最大的問題是，發(fā)達國家強力推行過于簡單武斷的“華盛頓共識”，忽視了各國有自己的國情，忽視了全球化對不同的國家、不同的人群帶來的影響。由于西方國家的政經精英們關于全球化的許諾太多，但未能兌現，才導致了現在流行的反全球化運動。在布雷頓森林體系初創(chuàng)時期，國際經濟政策協(xié)調較為成功，主要的經驗是各國擁有較大的自主權選擇自己的發(fā)展道路和經濟政策。歐洲積極實行歐洲的聯合，同時維持著較高的社會福利水平，日本在公司治理結構、銀企關系和產業(yè)政策等方面均和歐美資本主義不同，但都實現了較快的經濟增長。各國應有足夠的國內政策空間以應對外部沖擊對本國經濟的影響。有些國際規(guī)則，應考慮各國的實際水平，采取不同的標準。比如，有學者的研究提出，德國、日本和中國應采取和英美不同的資本充足率;在應對氣候變化問題時，發(fā)達國家和發(fā)展中國家應采取“共同但有區(qū)別的責任”。
第二，首倡國際公共產品合作。國際政策協(xié)調的動力來自兩個方面，一是國際公共產品，二是溢出效應。如果要解決溢出效應，涉及對國內政策的干預，國際協(xié)調難度較大。但是在國際公共產品提供方面，可選擇技術性的、更容易達成共識的領域先行先試，本著先易后難的原則，推動這些領域的合作。要在研究成熟的領域進行協(xié)調，在確定對大家是共贏的領域優(yōu)先推動。在共贏的情況下，要設計好利益的劃分機制，使各國都有動力、自愿參與。對不成熟的領域不能盲目推進協(xié)調，可先加強研究和對話。
第三，允許在全球經濟治理改革方面“良性競爭”?，F有的經濟政策協(xié)商框架應充分考慮發(fā)展中國家的聲音，允許其他經濟政策協(xié)調機制的“良性競爭”?，F有的全球治理機制下，發(fā)展中國家在決策中話語權太小。在IMF的186個成員國中，除了8個大國占有8個董事會席位外，剩下的177個國家則被其余16個董事會席位代表，美國在事實上單獨擁有一票否決權。針對這一情況，IMF也嘗試通過提高發(fā)展中國家份額和放寬借款附加條件等做法以增強發(fā)展中國家話語權，但幾次重大份額改革都面臨著來自既得利益的阻力。
在此背景下，發(fā)展中國家應積極探索新的經濟協(xié)作平臺，一方面能更好地在世界舞臺發(fā)聲，另一方面也能給現有發(fā)達國家主導的國際協(xié)作機制一定壓力。比如，中國倡導的一帶一路、AIIB。這些倡議均以開放、共贏為宗旨，并不追求建立封閉的“小圈子”，和現有的國際經濟組織是補充而非替代關系，這是對全球經濟治理改革有益的嘗試。
第四，發(fā)揮專業(yè)化國際組織的作用。國家間規(guī)模的不對稱性、對經濟形勢和跨國傳導效應的不同判斷、政策決策者在各種政策目標之間重要性的不同取舍等，是造成國際協(xié)調難以推進的主要原因。由專業(yè)性的國際組織出面，可以權衡、協(xié)調不同國家政策決策者的觀點差異，遵循“客觀性、可測度性、公正性和包容性”的原則，提出供各方參考的方案。由專業(yè)性機構對國際經濟政策協(xié)調的收益和成本進行評估，使其結果可監(jiān)測、可比較，有助于克服各國的畏難情緒，加強“同伴壓力”(peerpressure)。G20可成為聯結各種專業(yè)化國際組織的樞紐。比如，G20可和IMF一起推動國際貨幣體系改革，和IMF、OECD等推動對各國結構性改革的監(jiān)督，和UN等機構落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程等。和G20加強合作，亦有助于提高國際組織的合法性和執(zhí)行力。與G20同時運行的政策討論平臺T20(Thinktank20，即二十國集團智庫會議)是G20峰會重要配套會議之一。各國政府和各國智庫可以借助T20平臺和其他合作機制加強信息溝通和聯合研究，為協(xié)調政策提供及時的政策信息和重要的理論支撐。
第五，加強大國間的合作。大國間的合作是國際經濟政策協(xié)調的核心。大國間形成更緊密的協(xié)商、合作機制，有助于推進全球經濟治理改革。如果大國間存在分歧，勢必影響到國際經濟政策協(xié)調的結果。2010年G20首爾峰會上，中美之間關于經常賬戶失衡占GDP的比例不能超過4%持不同觀點，錯失了國際合作的機會。美國推動TPP、TTIP等超級區(qū)域貿易協(xié)定，試圖繞開中國重建國際貿易規(guī)則，勢必會帶來更多的摩擦和阻力。中國、美國和歐盟等經濟體的溢出效應已經足夠大，而且亦是其他大國溢出效應的主要受影響者。建議在現有的G20“三駕馬車”機制(上一屆、本屆和下一屆主辦國)的基礎上，增加中國、美國和歐盟為常設成員，形成“3+3”機制，加強大國間的合作。
